Uppsats: EU och EMU

Beslutsförfarandet inom EU och Sverige

Överstatliga beslut fattas främst inom den första pelaren, vilken ofta benämns EG-pelaren. Den första pelaren inkluderar politikområden som handelspolitik, jordbrukspolitik, arbetsmarknadsfrågor, miljöpolitik, EMU, konkurrenspolitik och den inre marknaden. Inom dessa områden anser EU att gemensamma regler gynnar välståndet i Europa. Därför har medlemsländerna inom dessa områden överlåtit delar av beslutsfattandet till EU:s gemensamma institutioner. Det medför att beslutsförfarandet inom den första pelaren är överstatligt och att de enskilda medlemsländerna tvingas följa ministerrådets beslut. EG-rätt bryter därmed landsrätt inom nämnda områden. Besluten inom den första pelarens olika områden fattas oftast av ministerrådet med kvalificerad majoritet. Överstatligheten medför att alla länder tvingas acceptera ministerrådet och parlamentets beslut även om det strider mot den enskilda nationens ställningstagande i frågan. EU eftersträvar förvisso alltid gemensam uppslutning bakom besluten, men i praktiken innebär överstatliga beslut att det enskilda medlemslandet negligeras. Beslut fattade genom överstatligt samarbete övervakas av EG-domstolen utefter den gemensamma lagstiftningen, EG-rätten. Ursprungligen tillämpades mellanstatliga beslut vid samtliga beslut i ministerrådet, men via enhetspakten 1986 effektiviserades beslutsförfarandet. Enhetspakten medförde överstatligt tillvägagångssätt vid beslut avseende den inre marknaden. 1993 trädde EU-fördraget i kraft, vilket innebar att hälso- och kulturfrågor inkluderades i den första pelaren. Därefter omfattas även dessa områden av EU institutionernas överstatlighet. Fördragen inom EU kan sägas vara EU:s grundlag och avgör ytterst när ett beslut är överstatligt respektive när tillvägagångssättet är mellanstatligt. Överstatliga beslut stärker unionens makt gentemot de enskilda medlemsstaterna och förespråkas främst av de medlemsstater som strävar efter att fördjupa det europeiska samarbetet. Överstatliga beslut tillämpas oftast inom ett politiskt område där EU-länderna anser att ett gemensamt regelverk har tillräckligt stor betydelse för att motivera åsidosättandet av staternas självbestämmanderätt. Detta regleras av subsidaritetsprincipen, vilken klargör att beslut ska fattas inom EU:s kompetens enbart när konsekvensen blir effektivare än vid nationella beslut. EU:s exklusiva kompetens innebär att EU har företräde i en beslutsfråga framför medlemsländernas nationella parlament.

Mellanstatliga beslut förekommer framförallt inom områden förankrade i den andra och tredje pelaren. Den andra pelaren benämns ofta GUSP och omfattar den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Tredje pelaren rör polisiärt och straffrättsligt samarbete mellan EU:s medlemsstater. Mellanstatligt beslutsfattande kräver enhällighet bland ministerrådets samtliga medlemsstater. Det ska råda konsensus och varje enskild stat har således vetorätt vid beslutsavgöranden inom andra och tredje pelaren. Det förekommer även mellanstatliga beslut inom några avgränsade områden av den första pelaren. Det mellanstatliga beslutsförfarandet framhålls främst som en metod att skapa större samarbete mellan unionsstaterna samtidigt som de enskilda staternas självbestämmanderätt bevaras.

EU-samarbetet baseras på ett frivilligt basis från medlemsländerna sida och varje ytterligare fördjupning av samarbetet ska förankras i respektive medlemslands nationella parlament. Det innebär att allt samarbete sker med stöd av medlemsländernas parlament och att dessa ytterst beslutar i alla frågor. Finanspolitiken är det område där varje EU-medlemsland i störst utsträckning antar självständiga beslut. Förutom skatterna beslutar den svenska riksdagen även i frågor som skol-, trafik- och försvarspolitik.

Europaparlamentet och den svenska riksdagen

Europaparlamentet har i likhet med den svenska riksdagen tre grundläggande befogenheter. Parlamentet stiftar lagar, bestämmer över budgeten och utövar demokratisk kontroll av gemenskapens alla verksamheter. Europaparlamentet delar den lagstiftande makten med ministerrådet. Parlamentet är därmed inte jämställt med den svenska riksdagen, utan måste alltid förankra lagstiftningsbesluten i ministerrådet. Successivt har parlamentet dock erhållit allt större befogenhet att besluta i lagstiftningsärenden. Amsterdamfördraget 1999 innebar att parlamentets lagstiftande rättigheter blev mer jämförbara med Europas nationella parlament. Idag har Europaparlamentet medbeslutandebefogenhet i ca 80% av alla lagstiftningsärenden som omfattas av den första pelaren. Medbeslutandebefogenheten innebär att parlamentets godkännande krävs för att lagstiftningen ska antas. EU-kommissionen framför i likhet med den svenska regeringen lagförslag inför parlamentet. I Europaparlamentet bearbetas lagförslagen i parlamentsutskotten för att sedan presenteras inför parlamentet såsom ett betänkande. Denna fas är tämligen lik den svenska riksdagens arbetsmetod. En avgörande skillnad består av att Europaparlamentet endast beslutar om ett yttrande till lagförslaget, vilket senare slutgiltigt fastställs av ministerrådet. Ministerrådet kan invända mot parlamentets yttrande och därmed återremitteras ärendet till parlamentet för en andra behandling. Europaparlamentet har därmed en begränsad möjlighet att avgöra lagstiftningsärenden i förhållande till den svenska riksdagens motsvarande suveränitet.

Europaparlamentet delar även makten över budgeten med ministerrådet. Parlamentets budgetutskott behandlar budgetförslaget från kommissionen i likhet med den svenska riksdagens budgetsutskotts behandling av regeringens budgetproposition. Parlamentet har befogenhet att förändra anslagen till olika utgiftsposter under förutsättning att budgetramarna inte överskrids. Parlamentet kan exempelvis anslå större ekonomiska medel för bekämpning av arbetslösheten inom en region. Ministerrådet avgör jordbruksrelaterade utgiftsområden även om parlamentet kan föreslå förändringar. Jordbrukssektorn upptar drygt hälften av EU:s årliga budget, vilket medför att majoriteten av budgetbesluten står utanför parlamentets kontroll. Den svenska riksdagen har i motsats till Europaparlamentet fullständig befogenhet att anta eller avslå samtliga utgiftsområden i budgetpropositionen. Europaparlamentet kan undanröja ett budgetförslag genom att förkasta budgetförslaget i sin helhet och det ankommer därmed kommissionen att utarbeta ett nytt förslag.

Europaparlamentet kontrollerade ursprungligen endast EU-kommissionen. Idag har tillsynsbefogenheterna utsträckts till att gälla även ministerrådet och EU:s organ för utrikespolitik och säkerhet. Parlamentsledamöterna har i likhet med svenska riksdagsledamöter möjligheten att ställa såväl muntliga som skriftliga frågor till kommissionen eller ministerrådet. Dessutom finns möjligheten att framföra frågor under den så kallade frågetimmen. Detta genomförs under Europaparlamentets plenarsammanträde och fungerar såsom riksdagens interpellationer eller frågestunder. Kommissionen och ministerrådet får årligen ta emot ca 5000 frågor från parlamentsledamöterna. Parlamentet kan tillsätta tillfälliga undersökningskommittéer för att granska förvaltningen inom EU. Europaparlamentet beviljar varje år ansvarsfrihet till kommissionen avseende budgetgenomförandet. Vid oegentligheter inom kommissionens budgetförvaltning kan parlamentet vägra kommissionen ansvarsfrihet. Europaparlamentet nekade 1999 kommissionen ansvarsfrihet, vilket resulterade i en process som utmynnade i att kommissionen avsattes. Innebörden påminner om riksdagens misstroendeförklaring, fast parlamentet har även möjlighet att direkt ställa kommissionen inför ett misstroendevotum. För att en misstroendeförklaring ska resultera i att kommissionen avgår, måste misstroendevotumet accepteras hos 2/3 av parlamentets ledamöter vid en omröstning där minst hälften av samtliga ledamöter närvarar. Europaparlamentet utser den Europeiska ombudsmannen som i likhet med riksdagens JO arbetar för att undanröja missförhållanden inom gemenskapens institutioner. Ombudsmannen tar emot enskilda unionsmedborgares klagomål och utreder därefter påstådda missförhållanden.

Kommissionens ordförande utses efter överläggningar mellan medlemsstaterna men måste även accepteras av parlamentet. Det skiljer förfarandet från det svenska där statsministern utses av talmannen. Den tillförordnade ordföranden utser sedan övriga kommissionärer efter förslag från medlemsländerna. Kommissionärerna utfrågas av ledamöterna i parlamentsutskotten inför ett eventuellt godkännande från parlamentets sida. Kommissionen måste därmed accepteras av en majoritet av parlamentets ledamöter. Parlamentarismen befästs därigenom i liknelse med det svenska statsskicket. Europaparlamentet består av 626 ledamöter istället för riksdagens 349 ledamöter. Antalet ledamöter har fastställts för att varje medlemsstat ska erhålla tillräckligt många ledamöter för att återspegla nationens egen parlamentariska sammansättning. Varje medlemslands antal ledamöter är proportionellt med den procentuella befolkningsandel som nationens invånare utgör av EU-medlemsländernas sammanställda population. Man kan likna varje medlemslands representation i Europaparlamentet med valkretsarnas representation i den svenska riksdagen. Sverige kan därmed anses utgöra en valkrets bestående av 22 ledamöter. Ledamöterna väljs var femte år genom direkta val. I Sverige väljs parlamentsledamöterna via proportionella val medan Tyskland tillsätter sina ledamöter via ett blandsystem. I likhet med det svenska riksdagsvalet, innehar alla medborgare från och med 18 års ålder rösträtt. Rösträtten är oberoende av kön och kravet på valhemlighet gäller vid val till Europaparlamentet liksom vid val till den svenska riksdagen. Europaparlamentet är överstatligt och således representerar parlamentsledamöterna det europeiska folket och inte varje enskilt medlemsland. På motsvarande vis representeras det svenska folket av riksdagens ledamöter och varje enskild riksdagsledamot är i först hand en representant för sitt parti och dess politik och i andra hand en representant för den valkrets han är hemmahörande i. Parlamentsledamöterna ingår oftast i olika politiska grupper med avseende på politisk ideologi. Europeiska folkpartiets grupp och europeiska socialdemokratiska partiets grupp är Europaparlamentets motsvarigheter till det svenska folkpartiet respektive socialdemokratiska partiets representation i Sveriges riksdag. Ledamöterna i Europaparlamentet sitter placerade efter partigruppstillhörighet och inte valkretsvis såsom i den svenska riksdagen. Europaparlamentet leds liksom den svenska riksdagen av en talman. Talmannen företräder parlamentet vid internationella sammankomster och fungerar som ordförande vid plenarsammanträden. Plenarsammanträdena är Europaparlamentets motsvarighet till riksdagens arbetsplenum. Talmannen väljs för en halv mandat period åt gången, vilket skiljer parlamentets talmannaämbete från det svenska. Europaparlamentets talman har liksom den svenska riksdagens talman ordförandeskapet vid olika möten avseende arrangerandet av parlamentsarbetet. Talmannen avgör via talmanskonferensen tidsplanen och föredragningslistan inför plenarsammanträdena. Talmannen i Europaparlamentet bistås liksom riksdagens talman av ett antal vice talmän. Den svenska riksdagens talman och det europeiska parlamentets talman innehar ordförandeposten i respektive parlament. Europaparlamentet har parlamentsutskott, vilka motsvarar riksdagens utskott. Parlamentsutskottet leds av en ordförande och en eller flera vice ordförande. Parlamentsledamöterna är representerade i utskotten antingen som ordinarie eller suppleanter i motsvarighet till de svenska riksdagsledamöternas representation i riksdagens utskott. I utskotten utarbetas betänkanden och yttrande inför plenarsammanträdena. Till skillnad mot förfarandet i de svenska utskotten är det en enskild ledamot i Europaparlamentet som sammanställer betänkandet och därefter samlar en majoritet av utskottets ledamöter bakom förslaget. Parlamentsutskotten är 17 stycken till antalet och har liksom den svenska riksdagens utskott ett eget sekretariat för informationsframställning till utskottets ledamöter. Europaparlamentet är det enda EU organ där offentlighetsprincipen utövas i likhet med den svenska riksdagen. Alla överläggningar och beslut som förekommer i parlamentet publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Detta i likhet med de snabbprotokoll som offentliggörs av den svenska riksdagen eller de lagförslag som publiceras i SFS efter riksdagens arbetsplenum. EU parlamentarikerna saknar riksdagsledamöternas motionsrätt men kan anmoda kommissionen att lägga fram förslag. I praktiken innehar parlamentsledamöterna ingen möjlighet att styra tillkomsten av lagförslag. Kommissionens utkast till lagtexter kan jämställas med regeringens propositioner. Europaparlamentets stora omfattning innebär en betydligt större administration än den svenska riksdagen. Omkring en tredjedel av generalsekretariatets personal arbetar med översättningsuppgifter med anledning av flerspråkigheten inom EU. Detta medför givetvis också en betydande utökning av antalet anställda i anslutning till parlamentet i jämförelse med den svenska riksdagen. Parlamentsutskotten innehar också betydligt fler ledamöter än riksdagens utskott.

Avslutningsvis är det väsentligt att påpeka det demokratiska underskott som kritikerna anser prägla institutionssystemet i EU. Ministerrådet innehar en lagstiftande och styrande makt. Denna motsvarighet återfinns inte i det svenska maktförhållandet, där ansvarsfördelningen mellan riksdag och regering är tydlig. Skillnaden är viktig att notera vid jämförandet mellan Europaparlamentet och Sveriges riksdag. Riksdagens lagstiftande makt är heltäckande till skillnad mot EU-parlamentets motsvarande position gentemot ministerrådet och kommissionen. Europaparlamentet måste anses inneha en svagare position än den svenska riksdagen på grund av parlamentets begränsade möjligheter att besluta i lagstiftningsärenden. Genom Amsterdamfördragets utökade medbeslutandeförfarande erhöll Europaparlamentet större inflytande, vilket medför att det därefter återfinns fler likheter mellan den svenska riksdagen och det europeiska parlamentet.

Ministerrådet

Ministerrådet är EUs högsta beslutande organ. Ministerrådet benämns oftast rådet och utgörs av EU-medlemsländernas ministrar. Rådets ledamöter representerar respektive medlemslands nationella församling. Ledamöterna innehar befogenhet att fatta bindande beslut för medlemsländernas regeringar. Rådet sammanträder i olika konstellationer beroende på vilka ärenden som ska behandlas. Antalet ledamöter i ministerrådet är alltid 15 oberoende av vilken fråga som hanteras. Vid de olika konstellationerna deltar de ministrar som ansvarar för det aktuella området i medlemslandets nationella parlament. När jordbruksfrågor behandlas deltar medlemsländernas jordbruksministrar och likaså är det medlemsstaternas utrikesministrar som sammanträder vid utrikespolitiska göromål. Rådskonstellationerna tituleras olika beroende på politiskt område. För ekonomiska ärenden samlas finansministrarna i rådskonstellationen ”ekonomiska och finansiella frågor”. Sammanträdesfrekvensen i rådet varierar beroende på aktualiteten av ärendet. Konstellationerna ”allmänna frågor” , ”finansiella och ekonomiska frågor” och ”jordbruk” genomför möten en gång i månaden, medan andra konstellationer träffas två till fyra gånger per år. Ordförandeskapet i rådet utövas av medlemsstaterna efter ett rullande schema. Perioden av ordförandeskap omfattar sex månader och varje konstellations berörda minister fungerar som ordförande under medlemslandets ordförandeskap. Rådet sammanträder under årets första sex månader i Bryssel och resterande del av året i Luxemburg. Rådet utnämner en generalsekreterare som innehar sitt ämbete under mandatperiodens fem år. Generalsekreteraren fungerar som hög representant för EU:s utrikes- och säkerhetspolitik. Generalsekreteraren leder även arbetet i generalsekretariatet. Sekretariatet är beläget i Bryssel och har som främsta uppgift att säkerställa att arbetet med anslutning till ministerrådet förbereds och fungerar väl. Generalsekretariatet ger kontinuitet i ministerrådets arbetsprocess. Rådets generalsekretariat består av sekreterarens kansli, en juridisk avdelning, presstjänst och ett generaldirektorat för olika politiska områden. Generaldirektoratet kan anses motsvara den svenska regeringens olika departement. Generalsekretariatet har även som en väsentlig uppgift att förbereda mötena i Ständiga representanternas kommitté, vilket vanligare benämns Coreper. Ständiga representanternas kommitté bistår generalsekreteraren med utarbetade kompromissförslag och organiserar även den språkliga tolkningen av rådets möten. Denna kommitté samordnar även arbetet i de ca 250 kommittéer och arbetsgrupper vilka bistår Coreper i deras ställningstaganden. Sverige har ca 100 tjänstemän yrkesverksamma i ständiga representanternas kommitté. Tjänstemännen representerar den svenska regeringen i ministerrådets kommittéer och arbetsgrupper.

Coreper utgör en mycket viktig del av ministerrådets beslutsprocess. Det är dessa tjänstemän som är de verkliga experterna inom allehanda förekommande frågeställningar i EU. Vanligtvis enas tjänstemännen om ett förslag efter diskussioner och överläggningar med de andra EU-medlemmarnas ställföreträdare. Därmed tar Coreper ofta det faktiska beslutet i olika ärenden även om ministerrådet avgör ärendet formellt. Endast i situationer där tjänstemännen inte kan enas förs det berörda ärendet vidare till ministerrådet och varje nations olika ministrar för förhandling. Beslutsprocessen i Europeiska Unionens råd genomförs via tre olika tillvägagångssätt. Besluten fattas antingen med enkel majoritet, kvalificerad majoritet eller genom enhällighet. Exakt när respektive metod tillämpas regleras av EUs olika fördrag. Politiska beslut inom gemenskapsområdet avgörs oftast med kvalificerad majoritet efter förslag från kommissionen. När beslut fattas med kvalificerad majoritet innehar varje nation olika antal röster i ministerrådet. Kvalificerad majoritet innebär att minst 71% av ledamöterna måste acceptera beslutet i fråga. Antalet röster är förankrat i nationens folkmängd även om kompromisser med de mindre folkrika länderna medfört att dessa procentuellt sett innehar en större andel av antalet röster relativt deras befolkning. Exempelvis har Luxemburg med 400 000 invånare två röster i ministerrådet medan Tyskland med sina 80 miljoner invånare besitter 99 röster. Vid beslut där enhällighet krävs innehar varje medlemsstat istället en röst vardera. Enhällighet föreskrivs bland annat vid ändringar av EU:s grundläggande fördrag eller när nya medlemsländer erhåller tillträde till unionen. Kommissionen tar initiativ till olika lagförslag som sedan gemensamt avgörs av Ministerrådet eller eventuellt i samklang med Europaparlamentet. Europaparlamentets medbeslutandeförfarande omfattar EU:s första pelare. Rådet kan i lagstiftningsärenden genomföra förändringar av kommissionens förslag inför beslutsavgörandet. I frågor förankrade i andra och tredje pelaren kan således ministerrådet oberoende av parlamentet anta eller förkasta kommissionens förslag. Det står följaktligen rådet fritt att på egen hand modifiera förslaget i de fall Europaparlamentet ej innehar medbestämmande. Ministerrådet samråder inom flera områden med Ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén inför beslut med anknytning till dessa instanser. Ekonomiska och sociala kommittén, ESK, fungerar därmed som en remissinstans i EU:s beslutsprocess. Kommittén samlar arbetsgivare, arbetstagare och olika intresseorganisationer såsom handikapp- och konsumentorganisationer. Rådet måste rådfråga ESK inför beslutsavgöranden förankrade i den inre marknaden och sociala frågor. Även regionkommittén remitteras ärenden innan rådet antar beslut i vissa frågor. Regionkommittén måste rådfrågas av ministerrådet inför beslut med regional eller lokal förankring i EU. I utrikes- och säkerhetspolitiska frågor fattar ministerrådet beslut för att fastställa Europeiska rådets allmänna riktlinjer angående samarbetets inriktning. De rättsakter som beslutas av europeiska unionens råd presenteras i form av förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer eller yttranden. Förordningar är direkt bindande för medlemsländerna medan direktiven anger slutlig målsättning inom ett politiskt område. Direktiven möjliggör för varje medlemsland att själv bestämma vägen till målet. Rådet kan dessutom besluta om resolutioner och förklaringar förankrade i unionens politik.

Det finns åtskilliga skillnader mellan beslutsprocessen i ministerrådet och den svenska riksdagen. Sveriges lagstiftande församling utgörs av representanter som är bestående under hela mandatperioden. Ministerrådet består som beskrivits ovan av ständigt tillfälliga konstellationer. Sveriges lagstiftande församling utses direkt av folket via proportionella val medan de svenska ministrarna utses av statsministern. Därmed är Sveriges representation i ministerrådet endast indirekt tillsatt av folket. Detta medför att Sveriges lagstiftande församling har en betydligt större demokratisk förankring än ministrarna och ministerrådet. Svenska lagförslag tillförs främst riksdagen via regeringens propositioner. Därmed antas inte lagförslagen av samma samling personer som föreslagit lagtexterna. Visserligen har EU-kommissionen initiativrätt, men ministerrådets befogenhet att ändra framlagda lagförslag medför att en och samma församling i viss utsträckning både utformar och antar förslagen. Beslutsprocessen är även olik den svenska riksdagens i fall då besluten antas genom enhällighet. Detta tillämpas inte i Sverige utan endast enkel- eller kvalificerad majoritet krävs vid svenska riksdagsbeslut. EU-ambassadörernas inverkan på besluten är troligen större än de svenska departementstjänstemännens påverkan på regeringens propositioner. Det finns likheter mellan hur en departementstjänsteman föredrar ett ärende inför departementschefen och hur EU-ambassadörerna arbetar gentemot medlemslandets ministrar. Det är dock ytterst riksdagsledamöterna som fattar besluten medan tjänstemännen i EU har större möjlighet att avgöra det slutliga ställningstagandet. Departementstjänstemännen kan endast avgöra utifall propositionen ska tillföras riksdagen medan tjänstemännen inom EU ofta kan avgöra huruvida förslaget bifalls eller inte. Detta innebär att EU-ambassadörerna innehar en maktposition som inte kan anses vara demokratiskt förankrad. Den svenska tjänstemannen innehar däremot inte motsvarande beslutsbefogenhet vad avser regeringens förslag. Ytterst är det de svenska riksdagsledamöterna som utifrån tjänstemännens arbetsinsats i utskotten och departementen tar ställning till vilket beslut som ska fattas i en speciell fråga. Varje enskilt beslut kan därmed anses vara demokratiskt förankrat hos det svenska folket. I Sveriges riksdag har varje ledamot alltid en röst medan ministerrådets medlemmar innehar olika andel röster beroende på vilken beslutsmetod som tillämpas. Kvalificerad majoritet i ministerrådet medför att varje land får ett annorlunda inflytande än vid enhälliga beslut. Därmed är det inte bara ministerrådets representanter som är tillfälliga utan även det parlamentariska underlag som varje nation besitter varierar beroende på politiskt sakområde.

EU-kommissionen

Kommissionen tillsätts genom att varje enskilt EU-medlemsland föreslår en eller flera kommissionärer efter samråd i nationens egna folkrepresentativa församling. Sverige representeras i kommissionen av en kommissionär medan mer folkrika länder som Tyskland, Storbritannien, Italien, Spanien och Frankrike utser två kommissionärer vardera. Sammantaget består kommissionen följaktligen av 20 ledamöter. Kommissionens sammansättning kommer liksom andra delar av EUs övriga institutionsverksamhet att genomgå en förändring inför utvidgningen av EU vad avser fler medlemsstater. Kommissionen och dess ordförande måste accepteras av Europaparlamentet. EU-länderna utser i samförstånd kommissionens ordförande och även kommissionen som helhet utses formellt av medlemsländernas regeringar tillsammans. Kommissionen representerar därmed EU som institution och inte varje enskilt EU-medlemsland. Det är därför inte tillåtet för kommissionärerna att inneha ett politiskt ämbete utöver mandatet i EU-kommissionen. Kommissionärerna arbetar alltså för hela EU och ska tillvarata unionens gemensamma intressen. Mandatperioden är fem år och varje kommissionär arbetar i huvudsak inom ett speciellt tilldelat ämnesområde. Kommissionens initiativrätt innebär att EU-kommissionen fungerar såsom den pådrivande kraften i EU. Kommissionens viktigaste arbetsuppgift är att i likhet med den svenska regeringen att utarbeta förslag till lagstiftning. Först efter att lagstiftningsförslag tillkommit på kommissionens initiativ kan Europaparlamentet och ministerrådet fatta beslut i ärendet. Denna ensamrätt att framföra förslag medför att kommissionen innehar en maktposition jämförbar med den svenska regeringens. Kommissionens förslag kan tillkomma helt på eget initiativ, men även genom att Europaparlamentet eller Europeiska rådet föreslår ett initiativ. Förslag som härstammar från Europeiska rådet baseras på de riktlinjer som EU-ländernas regerings- och statschefer enats om rörande EU:s utveckling. EU-medlemsländerna, ett företag eller en organisation kan påverka kommissionen till att ta initiativ inom ett valt område. Det praktiska utarbetandet av ett lagförslag sker i ett generaldirektorat liksom den svenska regeringens propositioners tillkomst inom ett departement. Kommissionen kan liksom Sveriges regering remittera ett ärende till berörda instanser och parter för att inhämta synpunkter på det aktuella förslaget. Det kan gälla arbetstagar-, arbetsgivar- eller miljöorganisationer vilka anses kunna tillföra betydelsefull kompetens. Efter att generaldirektoriatet under ledning av ansvarig kommissionär färdigställt ett förslag genomförs en omröstning i kommissionen. Det behövs enkel majoritet bland kommissionärerna för att förslaget ska antas. Förslaget måste alltså stödjas av minst 11 kommissionärer för att slutligen läggas fram som ett förslag till ministerrådet och eventuellt Europaparlamentet. Kommissionen har i likhet med den svenska regeringen en verkställande makt, vilket innebär att kommissionen ska säkerställa att ministerrådets beslut förverkligas. Förverkligas inte ministerrådets beslut kan kommissionen vidarebefordra ärendet till EG-domstolen, vars huvudsakliga uppgift är att tolka regelverket inom EU:s tredje pelare. Utrikesfrågor mellan unionen och utomstående länder sköts av kommissionen liksom Sveriges utrikespolitiska frågor hanteras av utrikesdepartementet. Kommissionen har skyldighet att övervaka och styra förvaltningen inom EU. En avgörande skillnad mellan den svenska regeringen och EU-kommissionen är att kommissionen tilldelats beslutsbefogenhet inom detaljerade områden av jordbruk, handel och konkurrens medan den svenska regeringen alltid måste förankra alla beslut i den svenska riksdagen.

Grundlagsändring

Under sommaren 2002 antog den svenska regeringen i ett första steg flera förslag till grundlagsändring. Majoriteten av berörda riksdagsutskott bestämde sedan att sammanställa de olika förslagen till ett enda vilande förslag om grundlagsändring, vilket riksdagen senare antog i sin helhet. Förslaget innehöll sammanlagt sex grundlagsändringar varav två berör Sveriges förhållande till EU. Ändringarna omfattar regeringsformen och rör överlåtelsen av beslutanderätt till EU samt riksdagens möjlighet att ta ställning till en överenskommelse inom EU innan den är färdigförhandlad. Regeringsformen angav tidigare att den svenska riksdagen innehar möjlighet att överföra beslutanderätten gällande beslut förankrade i EG, dvs EU-samarbetets första pelare. Den första av de nya förändringarna medför att riksdagen i framtiden även ska inneha möjlighet att låta EU bestämma i frågor hemmahörande i andra och tredje pelaren. Detta innebär att EU erhåller befogenhet att fatta överstatliga beslut inom utrikes- och säkerhetspolitik samt inrikespolitik. Avsikten med de nya lagbestämmelserna är att Sverige ska kunna delta och besluta i politiska sammanhang utan att vara bundet av den svenska grundlagen. Detta medför ett vidare förhandlingsutrymme vad avser EUs framtida utveckling. Sveriges statsminister får genom grundlagsändringen mandat för att medverka till de konstitutionella ändringar, vilka förutspås anta form under regeringskonferensen 2004. Varje överlåtelse av beslutanderätten ska föregås av ett riksdagsbeslut. Riksdagen måste godkänna respektive överlåtelse via beslut med kvalificerad majoritet. Det innebär att ¾ av riksdagsledamöterna måste acceptera att EU övertar bestämmanderätten i ärendet. Gäller överlåtelsen ett område som regleras i den svenska grundlagen krävs riksdagsbeslut i likhet med när en grundlag ska förändras, alltså två riksdagsbeslut med riksdagsval däremellan. Det nya beslutet om grundlagsändring innehöll en viktig reservation vad avser Sveriges statsskick. Överlåtandet av beslutanderätten får enligt reservationen inte beröra förändringar av det svenska statsskicket. Det innebär att EU aldrig kan besluta angående tryck- och yttrandefrihet, valsystem och parlamentariska förhållanden. Den andra förändringen av regeringsformens bestämmelser innebär att en överenskommelse inom EU ska kunna godkännas, förkastas eller ändras av riksdagen utan att förslaget slutgiltigt har fastställts i EU. I praktiken har riksdagen redan utövat ovannämnda tillvägagångssätt i flera år, bl.a. genom fatta beslut angående rambeslut gällande polis- och straffrättsligt samarbete. Riksdagen har tidigare även beslutat att godkänna det omdebatterade rambeslutet angående terroristlagstiftning i EU. Den nya förändringen av regeringsformen förankrar dock förfarandet uttryckligen i grundlagen. Lagändringen ger riksdagen möjlighet att överlåta det slutliga beslutsavgörandet till regeringen efter avslutade förhandlingar med övriga EU-länder. Vid betydelsefulla omarbetningar av ofärdiga förslag bör regeringen även i framtiden förankra förändringarna i riksdagen. Troligen innebär den nya regeringsformen att makten flyttas längre bort från det svenska folket, särskilt med tanke på det demokratiska underskott som många kritiker anser råda inom EU. Ministerrådet, Europaparlamentet och EU-kommissionen får genom grundlagsändringen möjlighet att efter riksdagens godkännande genomdriva förändringar inom ett betydligt större antal politiska områden än vad som hitintills varit fallet. Det kan i förlängningen innebära att EU-institutionerna i allt större omfattning ersätter Sveriges riksdag som folkets främsta företrädare. Dessutom medför grundlagsändringen ett tvivelaktigt förhållande mellan Sveriges regering och riksdag. Regeringen får genom sin representation i ministerrådet förmåga att fatta beslut inom många politiska områden där beslutsfattandet dessförinnan ankommit på den svenska riksdagen. Det leder till att riksdagen inte längre behöver fungera som lagstiftande församling utan regeringen besitter istället såväl politisk initiativförmåga som lagstiftande makt. EU kan genom förändringarna av den svenska grundlagen erhålla beslutsbefogenhet inom alla gällande frågor som EU-medlemsländerna gett EU fördragsmässig rätt att samarbeta inom. Personer som försvarar grundlagsändringen hävdar att EU inte erhåller större maktbefogenhet än vad medlemsstaterna tillsammans väljer att överlämna. Detta eftersom alla unionens fördragsändringar måste antas gemensamt av samtliga EU-medlemsländer. Sverige kommer dessutom att kunna avstyra otillfredsställande beslut inom de områden som beslutsöverlåtandet är tillämpligt, med anledning av att pelare två och tre kräver enhällighet vid beslut. Ifall EU-länderna inte överlåter ökad beslutsbefogenhet kan istället fler politiska områden med tiden överföras till första pelaren. Vid en sådan utveckling blir fler beslut överstatliga och inte mellanstatliga, vilket minskar Sveriges inflytande över EU-politiken. Grundlagsändringarnas förespråkare hävdar att förändringarna av regeringsformen är nödvändiga för att Sverige även i framtiden ska kunna delta i EU-samarbetet. Motståndarna till lagändringarna framhåller istället att maktförskjutningen leder till ett mer odemokratiskt beslutsförfarande och att avsikten är att skapa en europeisk superstat där det svenska folkets representation innehar en allt obetydligare position.

Argument för och emot svensk anslutning till EMU

Ekonomiska och monetära unionen, EMU, styrs av europeiska centralbanken, ECB. ECB består av ecb-direktionen och alla nationella riksbankschefer inom EMU. ECB arbetar för unionens gemensamma intressen och svenska regeringen eller någon EU-institution får därför inte ge instruktioner till centralbanken. Motståndarna till en svensk anslutning framhåller att ECB inte får arbeta för svenska intressen. Den svenska riksdagen utser ledamöter i riksbanken, men i ECB återfinns inte detta politiska inflytande. Därmed skulle Sverige förlora demokratiskt inflytande över penningpolitiken. Kritikerna framhåller vidare att Sverige, Danmark och Storbritannien inte missgynnats av utanförskapet utan istället utvecklats bättre än genomsnittet av de länder som från starten anslöts till EMU. Tvärtom har Sverige haft en lägre inflation och arbetslöshet samt en högre tillväxt än länderna inom EMU. En anslutning till EMU medför enligt motståndarna även att arbetsmarknadspolitiken underordnas EU. Det innebär att regeringens möjligheter att påverka arbetslösheten i landet försämras. Detta eftersom Sveriges penningpolitik inte kan anpassas efter rådande konjunkturläge inom landet. Ett annat argument mot EMU är att Euroland, EMU:s valutaområde, inte tillräckligt uppnår förutsättningarna för att fungera såsom ett valutaområde. Det innebär i förlängningen att skatterna kommer likställas i hela EU för att utjämna ekonomiska olikheter i unionen. Medlemsländernas olika ekonomiska förutsättningar antas tvärtemot målsättningen med EU och EMU istället skapa instabilitet och motsättningar mellan Europas stater, eftersom medlemsländerna förlorar befogenhet att driva en regionalpolitiskt fördelaktig politik. Asymmetriska chocker medför att arbetslöshet permanenteras, eftersom arbetskraftens rörlighet inte är tillräckligt stor mellan EU-länderna. Tyskland och Frankrike har en dålig ekonomisk utveckling och är i behov av låg ränta medan Irland behöver en högre ränta för att motverka inflation. ECB tar inte hänsyn till mindre stater utan anpassar politiken mer efter de stora staternas behov. Detta skulle enligt kritikerna även få ödesdigra konsekvenser på svensk ekonomi. Det finns heller inget som helst samband mellan en gemensam valuta och frånvaro av konflikter. Flertalet oroshärdar och konflikter under 1900-talet senare del har utspelats i regioner med gemensam valuta och ekonomi. Därmed menar motståndarna till EMU att det monetära samarbetet inte är en garant för freden. Motståndarna menar att en svensk anslutning skulle innebära lägre skatter och därigenom en bantad offentlig sektor, vilket bland annat missgynnar sjukvård och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. EMU anses även vara en jämställdhetsfråga, eftersom en nedmontering av den offentliga sektorn främst drabbar kvinnor. För att parera eventuella lågkonjunkturer i olika regioner planeras ett transferreringssystem där ekonomiska resurser ska kunna användas för att kompensera svagare regioner. Avsättningen av ekonomiska medel till systemet innebär att regeringen bör spara resurser, vilket enligt EMU-motståndarna innebär fler nedskärningar i välfärdssystemet. Både skatter och transfereringar på EU-nivå centraliserar makten till Bryssel och minskar därmed svenska folkrepresentanternas inflytande. Kritikerna hävdar även att EU i första hand är ett politiskt projekt och att EMU tillkommit för att pådriva förverkligandet av en framtida superstat. Utan denna politiska strävan förlorar EMU i betydelse inom europeisk politik. Ett argument som används mot svensk anslutning är även att valutaunionen inte lever upp till förväntningarna vad avser skydd mot finansiell oro på världsmarknaden. Det finns flera mindre länder med egen valuta som gränsar till stora stater utan att påverkas mer negativt när valutorna fluktuerar. Kronan har inte minskat mer mot den amerikanska dollarn än vad euron gjort. Därmed ges ytterligare fog för att en mindre valuta inte behöver vara svagare än en större valuta. Det finns enligt EMU-motståndarna inget samband mellan storleken på stat, valuta eller befolkning och den ekonomiska tillväxten. Tvärtom utgörs några av världens fattigaste länder såsom Brasilien och Indien av en stor befolkning och gemensam valuta. När Sverige låste kronkursen gentemot ecun innebar det att riksbanken tvingades stödköpa valuta och införa skyhöga räntor för att höja den överreklamerade kronans verkliga värde. Det medförde spekulationer och att investeringar uteblev. Motståndarna till EMU hävdar att motsvarande kan ske vid anslutning till euron och att oönskade konsekvenser kan utebli genom obunden valuta. Istället för ett ekonomiskt skydd anses anslutningen utgöra en ekonomisk fälla. Risken är att en långsiktig ökning av valutans värde resulterar i industriell utslagning i Sverige. Negativt är att Sverige förhandlar bort möjligheten att devalvera och därigenom återställa konkurrenskraften. Politiskt blir det svårt att hantera de uppkomna problemen eftersom ECB-rådet inte agerar utifrån politiska direktiv. Det anses även omöjligt att sammankoppla olika länders valutor utan att ha en centralt styrd finans-, arbetsmarknads- och skattepolitik. Det medför betydligt mer långtgående befogenheter till EU:s olika institutioner och därmed ytterligare frånlämnande av politisk makt till EU. När den nya valutan infördes i EU-länderna 1999 medförde detta en prisstegring, vilket används som ett argument mot svensk anslutning till EMU. Förespråkarnas argument om en enklare prisjämförelse avvisas med att konsumenterna inte har lika närhet till de olika marknaderna samt att möjligheten att reklamera eller lösa ut en garanti är olika beroende på medlemsland. Fördelarna för företagen med en gemensam valuta anses vara marginell jämfört med nackdelarna. Konsumenternas fördel av att slippa växla vid utlandsresor medför också att medborgarna merparten av året lever i en ekonomi med minimerade möjligheter till politisk påverkan. Det största motståndet mot en svensk anslutning till EMU grundas i den avsaknad av politisk påverkan som anslutningen föranleder. Dessutom betonas att det saknas politisk kontroll och insyn i ECB och att centralbanken är odemokratiskt organiserad.

Förespråkarna för ett svenskt deltagande i EMU har som argument att Sverige genom inträde blir representerat i ECB-rådet, vilket ger förutsättningar för att medverka i utformandet av EU:s penningpolitik. EMU kommer oavsett Sveriges ställningstagande att inverka på den svenska ekonomin eftersom unionen berör övriga Europa i stor omfattning. Ett deltagande i EMU medför därför att Sverige får tillfälle att delta i formandet av den politik som oavsett deltagande eller ej drastiskt inverkar på den svenska samhällsekonomin. Företag har genom fusioner och omstruktureringar redan anpassat verksamheten för en internationell marknad istället för den svenska. Det medför enligt EMU-anhängarna att företagen flyttas utanför Sverige vid ett framtida utanförskap. I motsats till EMU-motståndarna hävdar EMU-förespråkarna att den svenska valutan är känsligare för finansiell oro på världsmarknaden. Det innebär att en övergång till euron istället skapar större utrymme för företagande och att kostsamma försäkringar mot valutarisker försvinner. Ett utanförskap medför att kronan kommer variera i värde mer än vid en anslutning och därmed skapar utanförskapet instabila förutsättningar för företagande. Den svenska ekonomin är anpassad för ett inträde i EMU och genom att stå utanför anser EMU-anhängarna att räntemarginalerna kommer att öka i förhållande till övriga medlemsländer. Står Sverige utanför EMU kommer troligtvis en rörlig växelkurs att gälla, vilket innebär att euron får större inverkan på den svenska ekonomin. Detta resulterar i att svenskarna får två valutor vid sidan om varandra. Den svenska ekonomins utveckling är förankrad i ett väntat deltagande i EMU snarare än ett avhållande från samarbete. Ett avhållande kommer förändra den svenska ekonomins ställning till det sämre eftersom marknaden omorganiseras för en tillvaro utanför EMU. Uppskattningsvis innebär ett deltagande en besparing på flera miljarder årligen via lägre transaktionskostnader för exportörer och importörer. Sverige är ett högprisland och genom EMU kommer priserna på varor att harmoniseras, vilket leder till prissänkningar på den svenska marknaden. Förespråkarna hävdar att ett medlemskap ökar företagens tillväxt och möjligheter att verka på en expansiv marknad. Den privata sektorn utgör skattebasen i samhällsekonomin och genom en ökad tillväxt av den privata sektorn erhåller svenska staten intäkter, vilka kan finansiera utbyggnad av sjukvård och äldreomsorg. Därmed anses den offentliga sektorn tillföras mer resurser istället för neddragningar. Detta skapar också möjlighet att utjämna skillnaderna mellan könen och uppnå mer jämställdhet. Centralbankens självständiga hållning försvaras med att länder med detta penningpolitiska styre oftare har låg inflation. Dessutom anser förespråkarna av EMU att politiska utspel inför val inte kan äventyra samhällsekonomin i lika stor utsträckning när centralbanken är självständig. Ekonomin anpassas efter vad som långsiktigt gynnar unionen och politiska svängningar med långtgående negativa efterverkningar undviks. Centralbankens roll i politiken kan jämföras med domstolarnas betydelse i svensk politik. Domstolarna ska självständigt verka för handla utefter de politiska mål som bestäms. Likaså är tanken att självständiga centralbanker ska agera på eget bevåg utefter politikens valda inriktning. ECB kommer heller inte att arbeta avskilt från samhället utan ECB-rådet tar intryck av den allmänna opinionen och EU- institutionernas ambitioner. Vid ett utanförskap tvingas Sverige stabilisera penningpolitiken för att undvika höjda räntor. Det kan på sikt medföra en stramare nationell penningpolitik än vid en anslutning till EMU. Sveriges möjlighet att påverka via representation i ECB-rådet anges ofta som det huvudsakliga skälet till svenska deltagande i EMU. De i övrigt oftast förekommande skälen till en svensk anslutning anses vara att inflationen och räntorna blir lägre. Dessutom ökar handeln och konkurrensen tilltar, vilket får långtgående positiva återverkningar i den svenska välfärdspolitiken.